Met Global Gateway kiest Europa haar eigen koers

Met het Global Gateway-programma wil de EU minder afhankelijk worden van China en andere geopolitieke grootmachten. Een koers die ondernemers kansen biedt. Durven ze te investeren in landen waar het straks echt om draait?

Decennialang leunde Europa op China als de fabriek van de wereld. De toeleveringsketens waren goedkoop en efficiënt, maar ook lang en kwetsbaar. De coronapandemie, de oorlog in Oekraïne en oplopende spanningen met de VS hebben pijnlijk blootgelegd hoe kwetsbaar en afhankelijk het continent is geworden van anderen. In een wereld waarin landen steeds meer primair aan hun eigen belangen denken werken de EU en haar lidstaten aan een strategische herpositionering. Met het Global Gateway-initiatief probeert Europa zich los te maken van die afhankelijkheden, nieuwe allianties te smeden en haar economische macht geopolitiek te benutten – ook ver buiten de eigen grenzen.

Lessen van China

Dat besef komt laat. Al tijdens een staatsbezoek aan Kazachstan in 2013 kondigde de Chinese president Xi Jinping het Belt and Road Initiative (BRI) aan. Met dit ontwikkelingsprogramma investeert China sindsdien duizenden miljarden euro’s in grootschalige infrastructuurprojecten in Azië, Afrika, Latijns-Amerika en Europa, en vergrootte het razendsnel zijn economische en geopolitieke invloed.

Volgens Clingendael-expert Frans-Paul van der Putten ontstond het Chinese initiatief uit economische noodzaak: ‘Na de financiële crisis van 2008 liep de Chinese export terug. China had enorme infrastructuurcapaciteit opgebouwd en wilde die elders inzetten. Zo ontstond het idee om grootschalig te investeren in Azië, Afrika en Latijns-Amerika.’

Maar het initiatief was niet alleen economisch. De Obama-regering had haar blik van het Westen verlegd naar Zuidoost-Azië. Chinese buurlanden zoals Vietnam en Thailand konden daardoor opeens kiezen tussen Chinese of Amerikaanse investeringen, en China zag zijn regionale invloed afnemen. Ook daar was Belt and Road voor bedoeld: nieuwe vriendschappen aanboren in Centraal-Azië en Afrika, en zo zijn geopolitieke invloed uitbreiden.’

Van ontwikkelingshulp naar geopolitiek instrument

Deals werden op maat gemaakt en gebaseerd op de behoefte van de lokale overheid, rechtstreeks via lokale overheden, en niet via ngo’s of ontwikkelingsbanken. Het resultaat: snelwegen, spoorlijnen, havens, vliegvelden en energiecentrales in tientallen Aziatische en Afrikaanse landen, maar ook in Europa en Zuid-Amerika. In ruil kreeg China grondstoffen, afzetmarkten en politieke invloed.

‘China is erin geslaagd om via economische samenwerking invloed uit te oefenen in gebieden waar Europa vroeger dominant was’, legt Van der Putten uit. ‘Belt and Road gaf China directe toegang tot strategische markten op een manier die de EU had kunnen benutten, maar niet heeft gedaan’, zegt Van der Putten. ‘Europa had eerder kunnen investeren in alternatieve handelspartners. Bijvoorbeeld door te investeren in infrastructuur in Afrika. In plaats daarvan waren we gefocusseerd op China en op de VS. En in plaats van te kijken naar waar bijvoorbeeld Afrikaanse landen behoefte aan hadden, stopte Europa haar geld in dingen waarvan ‘wij’ vonden dat ze er behoefte aan hadden.’ Waterputten, scholen, armoedebestrijding, dat soort dingen. ‘Een begrijpelijke, maar problematische keuze, met een neokoloniale ondertoon. Pas nu de Chinezen voet aan de grond hebben, en Europa haar afhankelijkheden ziet toenemen, trekt de EU de zeilen bij en verlegt het zijn buitenlandse prioriteiten.’

De Global Gateway

In 2021 presenteerde de Europese Commissie het Global Gateway-programma. Daarmee wil de EU 300 miljard euro aan investeringen aantrekken voor infrastructuur in ‘strategische landen’. Denk aan energieprojecten, digitale netwerken en transportcorridors. Het doel: een betere relatie met die landen ontwikkelen, en Europese afhankelijkheden verkleinen.

Die afhankelijkheden zijn er. Europa is bijvoorbeeld sterk afhankelijk van China voor kritieke materialen als lithium, kobalt en nikkel. Deze grondstoffen, essentieel in bijvoorbeeld de chipproductie en voor de energietransitie, worden of in China gedolven, of daar verwerkt. Daarnaast neemt handelsprotectionisme toe, is goedkope energie uit Rusland weggevallen, en kunnen we niet meer leunen op Amerikaanse defensiegaranties.

In een steeds grimmiger wereld is het belangrijk om alternatieven te hebben. Als er (handels)oorlogen uitbreken, landen zich afkeren of er blokvorming ontstaat, is een sterke, onafhankelijker handelspositie belangrijker dan ooit. Dat geldt zeker ook voor Nederland. Zo is de Nederlandse industrie sterk afhankelijk van de import van componenten met kritieke grondstoffen uit China en Rusland, concludeerde onderzoeksorganisatie TNO onlangs in een rapport. Nu de wereld minder open wordt, hebben we alternatieven nodig.

Ook Mario Draghi waarschuwde hier al voor in zijn rapport The Future of European Competitiveness. Zonder forse investeringen verliest Europa de concurrentiestrijd met China en de VS. Hij riep op tot 800 miljard euro per jaar aan investeringen in energie, defensie en innovatie. Global Gateway is onderdeel van die strategie. De EU wil handelsrelaties met zogenaamde ‘strategische landen’ aanhalen. Landen in Afrika, maar ook in Zuid-Amerika en Azië, die bijvoorbeeld de kritieke materialen bezitten die wij hard nodig hebben om onze economie draaiende te houden, en waarvoor we nu vooral afhankelijk zijn van China.

Wat is Global Gateway?Global Gateway is een grootschalig investeringsprogramma van de Europese Unie, gelanceerd in 2021 als antwoord op China’s Belt and Road Initiative. Het doel: het omvormen van onze relaties met ontwikkelende landen. Door middel van duurzame en betrouwbare infrastructuurprojecten wil de EU zich wereldwijd strategisch positioneren. Tot 2027 wil de EU hiermee 300 miljard euro aan publieke en private investeringen mobiliseren. Global Gateway richt zich op zogeheten ‘strategische landen’ in Afrika, Azië en Latijns-Amerika, waar Europa belangen heeft, zoals toegang tot kritieke grondstoffen, digitale connectiviteit en energiezekerheid. Er wordt geïnvesteerd in elektriciteitsnetwerken, infrastructuur, breedbandinternet en de energietransitie. In tegenstelling tot China’s staatsgestuurde aanpak werkt de EU voor publiek-private partnerschappen, transparantie en duurzame investeringen. Global Gateway is geen ontwikkelingshulp, maar een geopolitiek instrument: het moet zorgen voor wederzijdse economische groei én Europese invloed. Maar, het is niet louter gericht op handel. Het naleven van de Sustainable Development Goals van de Verenigde Naties blijft bij elke investering het uitgangspunt. Voor Nederlandse bedrijven opent dit de deur naar opkomende markten in Afrika, Azië en Latijns-Amerika – mits zij strategisch durven te investeren.

Strategisch denken: kiezen voor invloed

Het is dus een geopolitieke tegenzet, stelt Van der Putten: ‘Het is geen klassiek ontwikkelingsinstrument, om Afrikaanse landen te helpen. Het is een poging om weer van betekenis te worden in regio’s waar Europa terrein heeft verloren aan China, en aan de VS.’

Maaike Okano-Heijmans (Instituut Clingendael) waarschuwt dat het tijd is voor de EU om haar handels- en investeringsstrategie over een andere boeg te gooien. ‘De EU ziet dat nu ook in en ziet zichzelf niet per se als de brenger van universele waarden. Natuurlijk zijn die waarden belangrijk, maar dat wil niet zeggen dat je ze kan exporteren alsof je de standaard bent. Ontwikkelingslanden willen geen belerende toon. Ze willen gelijkwaardigheid.’

Zowel Van der Putten als Okano-Heijmans benadrukken dat de EU haar beleid meer als een onderneming moet gaan benaderen. Niet uit winstbejag, maar uit strategisch inzicht. ‘China is daar duidelijk in,’ zegt Van der Putten. ‘Belt and Road dient China. Europa moet die helderheid ook durven tonen. Natuurlijk moet het ook iets opleveren voor de partnerlanden, maar er mag geen twijfel zijn over het uitgangspunt.’

Net als China focust de EU zich nu op ontwikkelende landen in strategische regio’s. Dat vraagt om keuzes. Niet elk land is strategisch even belangrijk. ‘Je kunt je aandacht en investeringen niet wereldwijd verspreiden,’ zegt Okano-Heijmans. ‘Focus je op landen die ertoe doen: Zuid-Afrika, India, Indonesië. De swing states die nog niet definitief voor China of de VS hebben gekozen.’

Ze moedigt bedrijven aan om ook in strategische termen te denken, in lijn met Global Gateway. ‘Een project in Mozambique? Prima, maar minder kans op Europese steun. Werk je in een prioriteitsland, dan zijn er wél kansen.’ Klinkt hard, zegt ze, ‘maar dat is de realiteit. Als de wereld steeds meer verdeeld raakt in blokken, moet je weten waar je bij wilt horen, en investeren waar het ertoe doet. Probeer als bedrijf daarom na te denken: waar liggen de markten van de toekomst?’

In tegenstelling tot Belt and Road werkt de EU met garanties, partnerschappen en transparantie, eerder dan staatsgeleide investeringen. ‘Dat kan een kracht zijn,’ zegt Van der Putten, ‘maar alleen als je daar ook duidelijk over bent. Transparantie is een voordeel, maar alleen als je het als zodanig inzet.’

Wat is er tot nu toe bereikt?

Voorzichtig zijn er successen. Het ELMED-project, een elektriciteitskabel tussen Italië en Tunesië, moet Europa voorzien van duurzame energie en Tunesië toegang geven tot de Europese markt. In Afrika worden met Europese steun digitale netwerken uitgerold via het ‘Digital for Development’-programma. Toch blijven veel projecten in de voorbereidende fase hangen, en is de zichtbaarheid laag. ‘Vraag aan een zaal vol ondernemers wie Belt and Road kent, en alle handen gaan omhoog. Vraag naar Global Gateway, en er blijft er één hangen,’ aldus Okano-Heijmans.

Van der Putten relativeert die zorg enigszins: ‘Dat strategische denken is nieuw voor de EU. We hebben jarenlang geopolitiek uitbesteed: economie aan China, veiligheid aan de VS. Die tijd is voorbij. Global Gateway is het begin van een eigen strategie. Bekendheid is ook niet per se het doel, stelt hij. ‘Als je bruggen bouwt in Afrika, en niemand weet dat het via Global Gateway is gefinancierd, is dat jammer. Maar als het strategisch resultaat oplevert, doet dat er minder toe.’ Toch erkent hij dat meer zichtbaarheid het draagvlak in Europa zou versterken, en de betrokkenheid van bedrijven zou vergroten.

‘Wie nu investeert in strategische markten, is straks niet afhankelijk, maar bepalend’

Bedrijven én overheden aan zet

Bedrijven kunnen en moeten bijdragen, maar niet vanuit een moreel gebod, stelt Van der Putten. ‘Verwacht niet van bedrijven dat ze uit idealisme investeren in strategische markten. Daarvoor zijn de risico’s vaak te groot. Maar als overheden zorgen voor garanties en begeleiding, dan wordt het aantrekkelijk.’

Volgens hem is het aan de EU om die condities te scheppen. ‘Zeker nu het risico bestaat dat de wereld steeds meer in economische blokken uiteenvalt, willen we als Europa onze bedrijven kunnen beschermen, begeleiden en positioneren in die nieuwe realiteit.’

De boodschap is duidelijk: ‘Voor wie durft te investeren in Afrika of Zuidoost-Azië liggen daar harde economische kansen. Wacht niet af totdat overheden alle risico’s wegnemen. Weet dat strategisch investeren loont, mits je weet waar de kansen liggen. De tijd dat we konden kiezen tussen comfortmarkten in China, de VS of Europa is voorbij. De toekomst ligt elders. Wie daar nu instapt, is straks niet afhankelijk, maar bepalend.’

Wat is het Belt and Road Initiative?Het Belt and Road Initiative (BRI) is een investeringsprogramma van de Chinese overheid, met als doel om China economisch te verbinden met de rest van de wereld via nieuwe handelsroutes. Daarmee wil China haar toegang tot grondstoffen, afzetmarkten en geopolitieke invloed vergroten. De totale beloofde investeringen worden geschat op 1.000 miljard dollar, gefinancierd via staatsbanken, ontwikkelingsfondsen en staatsbedrijven. BRI wordt uitgevoerd in meer dan 140 landen. Er wordt geïnvesteerd in spoorlijnen, havens, vliegvelden, energiecentrales, snelwegen en digitale infrastructuur. Een van de grootste projecten is de 485 km lange spoorlijn tussen de Keniaanse steden Mombasa en Nairobi. Het traject, gefinancierd met Chinese leningen, kostte ruim 3 miljard dollar. Ook in Europa heeft China voet aan de grond. Staatsrederij COSCO verwierf in 2016 een meerderheidsbelang in de Griekse haven van Piraeus, die sindsdien is uitgegroeid tot een belangrijk knooppunt voor Chinese export. In Servië en Hongarije financieren en bouwen Chinese (staats)bedrijven grote infrastructuurprojecten, waaronder de snelweg Belgrado–Zuid-Servië en de spoorlijn Boedapest-Belgrado. Dat traject moet Chinese goederen sneller naar Europa brengen via de Griekse havens. Anders dan bij Europese ontwikkelingshulp speelt bij BRI economische én politieke invloed een centrale rol. Door strategische infrastructuur te bouwen in ruil voor toegang tot natuurlijke hulpbronnen en markten, vergroot China haar macht op het wereldtoneel. Westerse landen hebben kritiek op het programma vanwege zorgen over schuldenlast, gebrek aan transparantie en geopolitieke afhankelijkheid, maar voor veel ontwikkelingslanden blijft het aantrekkelijk vanwege de snelheid, schaal en pragmatische aanpak waarmee China te werk gaat.

Meer weten over de Global Gateway? Maaike Okano-Heijmans en twee collega’s identificeerden concrete investeringskansen voor Europese bedrijven op basis van werkelijke behoeftes van partnerlanden, en geven praktische voorbeelden van wat er al gebeurt. Hier vind je de serie.