Infrastructuur in Oostenrijk: een les in stabiele financiering en zelfstandig beheer

Nederland kampt met een tekort aan geld voor infrastructuur. Wat kunnen we leren van het Oostenrijkse model, met stabiele inkomsten en zelfstandig beheer?

Nederland staat voor een grote onderhoudsopgave. Veel wegen, bruggen en viaducten zijn zwaar verouderd en moeten dringend gerenoveerd worden. Het geld voor dat onderhoud blijft echter achter. De Algemene Rekenkamer becijferde dat er in de periode tot 2038 maar liefst 43,3 miljard euro nodig is voor het onderhouden van het Nederlandse hoofdwegennet, waar de grote snelwegen, bruggen en viaducten onder vallen. Het beschikbare budget over diezelfde periode is 22,8 miljard euro. Er resteert dus een tekort van 20,5 miljard euro.

De gevolgen van achterstallig onderhoud zijn niet alleen technisch, maar ook economisch. Het leidt tot storingen, vertragingen en gebruiksbeperkingen. De gevolgen worden vooral zichtbaar wanneer belangrijke verbindingen tijdelijk dicht moeten. Vrachtwagens rijden om, bedrijven krijgen leveringen later binnen en werknemers staan langer in de file. Volgens een recent onderzoek van het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) veroorzaken achterstanden bij bruggen en sluizen zonder aanvullend beleid 20 miljard euro aan economische schade. Ook voor de overheid lopen de kosten op. Uitgesteld onderhoud is zelden verdwenen onderhoud. Vaak wordt het werk later duurder en ingrijpender.

De vraag is daarom niet alleen hoeveel geld Nederland nodig heeft. Ook de manier waarop we infrastructuur financieren en beheren verdient aandacht. Waarom moet onderhoud ieder jaar opnieuw concurreren met andere politieke prioriteiten? En kunnen andere landen laten zien hoe het ook kan?

Een Europees probleem

Nederland is niet het enige land dat met achterstallig onderhoud worstelt. Ook België en Duitsland hebben te maken met verouderde wegen, bruggen en tunnels. Veel Europese landen legden in de tweede helft van de twintigste eeuw, tijdens de wederopbouw van Europa, grote delen van hun wegennet aan. Die bruggen, viaducten en tunnels, nu vaak al zo’n vijftig jaar oud, bereiken het einde van hun levensduur. Onderhoud is noodzakelijk, maar budget daarvoor ontbreekt. Veel van onze buurlanden lopen daarom tegen vergelijkbare onderhoudsproblemen aan. Hoe ze dat oplossen, verschilt per land. Drie modellen zijn daarbij interessant: Frankrijk, met zijn tolconcessies, Zwitserland met geoormerkte inkomsten en een infrastructuurfonds, en Oostenrijk met een zelfstandiger georganiseerde publieke beheerder.

Frankrijk kiest voor concessies en tol. Private ondernemingen beheren delen van het autosnelwegennet en krijgen in ruil voor hun investeringen het recht om tol te heffen. Daarmee ontstaat een directe relatie tussen het gebruik van een weg en de financiering ervan. Het systeem kan private investeringen aantrekken, omdat tegenover de investering een inkomstenstroom staat. Daar staat tegenover dat de overheid de concessies, tarieven en onderhoudsverplichtingen goed moet reguleren. Ook moet worden voorkomen dat publieke infrastructuur vooral een bron van private winst wordt.

Zwitserland kiest voor geoormerkte inkomsten. De nationale wegen worden onder meer gefinancierd met brandstofbelastingen, de autobelasting en het snelwegvignet. Deze inkomsten komen terecht in Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds, een apart fonds voor nationale wegen en stedelijk verkeer. Dit fonds financiert exploitatie, onderhoud en uitbreiding. Niet-uitgegeven middelen blijven beschikbaar voor later. De Zwitserse aanpak laat zien dat gebruikersinkomsten niet per se ieder jaar opnieuw in de algemene begroting hoeven te worden afgewogen. En dat werpt zijn vruchten af: Zwitserland staat al jaren hoog op de internationale ranglijsten voor infrastructuur

Politiek gevoelig

Betalen naar gebruik is een interessant model voor Nederland. Nederland kent al drie betaalde tolverbindingen: de Westerscheldetunnel in Zeeland, de Kiltunnel tussen Dordrecht en de Hoeksche Waard en de Blankenburgtunnel tussen Vlaardingen en Rozenburg. Voor vrachtwagens is bovendien al een systeem van betalen naar gebruik ingevoerd. De vraag is daarom of dit systeem op termijn breder kan worden uitgerold over de gehele maatschappij.

Een landelijk systeem ligt politiek echter gevoelig. Het mag er niet toe leiden dat automobilisten of ondernemers per saldo meer gaan betalen zonder dat daar iets tegenover staat. Nieuwe gebruikersheffingen zouden daarom bijvoorbeeld gepaard moeten gaan met een verlaging of afschaffing van bestaande belastingen of heffingen. Vanuit werkgeversperspectief ligt een consistent systeem meer voor de hand dan losse tol op afzonderlijke bruggen en tunnels. Maar de belangrijkste buitenlandse les gaat niet alleen over tol. Oostenrijk laat zien dat ook de organisatie van het beheer verschil kan maken.

Het Oostenrijkse model

Oostenrijk heeft het beheer van het autosnelwegennet ondergebracht bij ASFINAG, een bedrijf dat volledig eigendom is van de Oostenrijkse staat, maar opereert als een commercieel geleid bedrijf. Daarmee komen aanleg, beheer en onderhoud bij één organisatie samen. ASFINAG is verantwoordelijk voor de planning, financiering, aanleg, exploitatie en het onderhoud van autosnelwegen en autowegen

Alexander Holzedl, woordvoerder bij ASFINAG, legt uit hoe dat werkt: ‘Wij zijn volledig eigendom van de Oostenrijkse staat, maar worden commercieel geleid. Binnen bepaalde kaders kunnen we zelfstandig opereren, eigen inkomsten gebruiken en kapitaal aantrekken op de financiële markten.’

‘De inkomsten uit tol en vignetten worden rechtstreeks opnieuw geïnvesteerd in het autosnelwegen- en autowegennet,’ zegt Holzedl. ‘Ze worden gebruikt voor nieuwe infrastructuur, modernisering, dagelijks beheer, stätten en service areas.’ Het bedrijf zegt dat het geen subsidies ontvangt uit de algemene staatsbegroting.

Daarmee komen aanleg, beheer en onderhoud bij één organisatie samen. Dat is wezenlijk anders dan een model waarin afzonderlijke projecten en onderhoudsopgaven steeds opnieuw binnen de jaarlijkse overheidsbegroting moeten worden verdeeld. Holzedl noemt die stabiele en voorspelbare financiering een belangrijk voordeel. Daardoor kan ASFINAG volgens hem voor de lange termijn plannen zonder de belastingbetaler zwaar te belasten.

Holzedl is er trots op: ‘Het ASFINAG-systeem wordt beschouwd als een voorbeeld van best practice in Europa. Met ons netwerk van autosnelwegen en autowegen dragen we in grote mate bij aan de mobiliteit en kwaliteit van leven van de bevolking, én aan het concurrentievermogen van Oostenrijk als vestigingsland.’

Voorbij de jaarlijkse begrotingscyclus

Het interessante aan het Oostenrijkse model is niet alleen dat tol en vignetten inkomsten opleveren. De belangrijkste les zit in de combinatie van drie elementen: langjarige financiering, één organisatie voor aanleg, beheer en onderhoud en meer afstand tot de jaarlijkse begrotingscyclus. Holzedl: ‘Het Oostenrijkse model laat zien dat stabiele financiering op basis van gebruikersinkomsten, gecombineerd met langetermijnbeheer van infrastructuur, kan zorgen voor een veilig, betrouwbaar en toekomstgericht autosnelwegennet. Tegelijkertijd wordt de afhankelijkheid van jaarlijkse publieke begrotingen kleiner.’ Daardoor kan onderhoud eerder worden gepland en worden verbonden aan de volledige levensduur van wegen, bruggen en tunnels.

Het model kent ook beperkingen. De inkomsten blijven afhankelijk van verkeersvolumes en economische activiteit. Bij minder verkeer kunnen de inkomsten teruglopen. Grote investeringen zijn niet automatisch gedekt en vragen nog steeds om financiële planning. Bovendien is het Oostenrijkse hoofdwegennet overzichtelijker dan de Nederlandse infrastructuur, die is verdeeld over het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen.

Nederland hoeft daarom niet simpelweg een Nederlandse ASFINAG op te richten of tolwegen in te voeren. De buitenlandse voorbeelden laten wel zien dat de huidige jaarlijkse begrotingscyclus niet de enige manier is om infrastructuur te financieren. Frankrijk koppelt beheer aan concessies en tol. Zwitserland schermt gebruikersinkomsten af in een fonds. Oostenrijk combineert gebruikersfinanciering met een publieke infrastructuurbeheerder die zelfstandig en voor de lange termijn kan werken.

De les voor Nederland

Voor Nederland ligt daar een bredere keuze. Willen we onderhoud blijven behandelen als een jaarlijkse begrotingspost, of organiseren we de financiering en verantwoordelijkheid zo dat het netwerk ook over twintig of dertig jaar op peil blijft? De kern van de Oostenrijkse aanpak is niet dat de staat minder belangrijk wordt, maar dat de publieke verantwoordelijkheid anders wordt georganiseerd. Juist daarin kan voor Nederland een les zitten.

Hoe zien de infrastructuur begrotingen van beide landen eruit?
Nederland trekt in 2027 ongeveer vijftien miljard euro uit voor Infrastructuur en Waterstaat. Dat bedrag omvat naast infrastructuur ook waterbeheer en andere beleidsterreinen. Het Mobiliteitsfonds en Deltafonds bevatten samen 129,4 miljard euro voor de periode 2026–2035. Dat komt neer op gemiddeld ongeveer 12,9 miljard euro per jaar. Het gaat hierbij om investeringen in onder meer wegen, spoor, vaarwegen, waterveiligheid en regionale mobiliteit.
ASFINAG had in 2025 drie miljard euro aan inkomsten en 1,9 miljard euro aan uitgaven. De Oostenrijkse organisatie beheert uitsluitend het hoofdwegennet, met ongeveer 2.250 kilometer aan snelwegen en autowegen (tegenover zo’n 8.500 kilometer in Nederland). De inkomsten komen voornamelijk uit tol en vignetten. ASFINAG financiert zijn activiteiten volgens eigen zeggen zonder subsidie uit de algemene staatsbegroting. 
De bedragen zijn daarom niet rechtstreeks vergelijkbaar. Nederland financiert met zijn infrastructuurbudget een veel breder terrein, terwijl ASFINAG zich uitsluitend richt op het Oostenrijkse hoofdwegennet. De vergelijking laat wel een relevant verschil in systematiek zien. Nederland is voor infrastructuur grotendeels afhankelijk van jaarlijkse begrotingsbesluiten. ASFINAG beschikt over een structurele inkomstenstroom uit tol en vignetten en combineert aanleg, beheer, onderhoud en exploitatie binnen één organisatie.
De urgentie van de Nederlandse opgave wordt onderstreept door een brede coalitie van gemeenten, provincies, vervoerregio’s, het bedrijfsleven, mobiliteitsaanbieders, logistieke organisaties en de bouwsector. Ook VNO-NCW en MKB-Nederland ondersteunen de oproep aan het kabinet om structureel meer te investeren in infrastructuur en de begrotingssystematiek aan te passen. Volgens de coalitie loopt het tekort voor exploitatie, onderhoud en vernieuwing van de Rijkswaterstaat-netwerken tot en met 2038 op tot ongeveer 34,5 miljard euro. Zij pleit daarom voor een langjarig nationaal investerings- en financieringsplan, waarin infrastructuur een centrale plaats krijgt in de rijksbegroting. 
De belangrijkste les van ASFINAG zit daarmee niet alleen in het gebruik van tol. Het Oostenrijkse model biedt vooral een manier om structurele inkomsten, langjarige planning en professioneel beheer met elkaar te verbinden. Dat sluit aan bij de oproep van VNO-NCW: vergroot de beschikbare middelen en organiseer de financiering zo dat investeringen in onderhoud en vernieuwing minder afhankelijk zijn van de jaarlijkse begrotingscyclus.