12-08-2010 - Tien jaar na de start van de Doha-ronde lijkt een nieuw wereldhandelsakkoord nog altijd ver weg. Als dat zo doorgaat, verliest de World Trade Organization steeds meer aan betekenis. Zit er nog wel leven in de WTO?
Voor het eerst in tien jaar onderhandelen over een nieuw wereldhandelsakkoord gebeurt er dit jaar niets. Eind dit jaar hadden er afspraken moeten liggen die uitzicht zouden bieden op een akkoord, maar in de officiële stukken is die tijdsaanduiding inmiddels veranderd in 'zo spoedig mogelijk'.
Terwijl de wereld juist nu een handelsakkoord zou kunnen gebruiken. Als gevolg van de kredietcrisis staat de wereldhandel immers op een laag pitje. Liberalisering in de vorm van bijvoorbeeld het afbreken van tariefmuren of het versoepelen van douaneprocedures zou de wereldhandel juist het zetje kunnen geven dat nodig is.
De oorzaak van het uitblijven van een nieuw akkoord ligt grotendeels overzee, in de Verenigde Staten. Dat land, moeilijk over te slaan bij internationale onderhandelingen, heeft momenteel andere zaken aan het hoofd dan de buitenlandse handel. Die andere zaken zijn Irak en Afghanistan, de bestrijding van de olieramp in de Golf van Mexico en de hervorming van de binnenlandse financiële sector. Intern is er daarnaast in regeringskringen besluiteloosheid over de te volgen handelskoers.
Het waren ook de Verenigde Staten die het sluiten van een akkoord in 2008 in de weg stonden, al waren ze niet de enigen. Amerika zat tijdens de onderhandelingen vlak voor de presidentsverkiezingen, en George Bush wilde niet het risico lopen dat hij in de verkiezingsstrijd zou worden geconfronteerd met negatieve gevolgen van een akkoord voor Amerikaanse werknemers en boeren. Een handelsakkoord is immers een kwestie van geven en nemen.
Barack Obama heeft die erfenis van Bush overgenomen. Hij kijkt de kat uit de boom. Andere landen moeten maar bewegen en Amerikaanse bedrijven meer toegang geven op hun markt. Maar zo werkt het natuurlijk niet. Die andere landen, de opkomende economieën van China, India en Brazilië voorop, willen dat het grote, economisch machtige Amerika eerst beweegt. In 2008 weigerde India om die reden om de eigen landbouwmarkt open te gooien.
Bestaansreden
Een doorbrak zat er dat jaar dus niet in, maar er ging destijds wel een golf van enthousiasme door het WTO-hoofdkwartier in Genève, waar onderhandeld werd door vertegenwoordigers van de 153 lidstaten. Er was een wil om eruit te komen, psychologisch niet onbelangrijk bij onderhandelingen.
Van dat enthousiasme is dit jaar weinig te bespeuren. Landen zijn vooral bezig met de overheidsfinanciën en de werkgelegenheid. Maar de WTO zit niet stil. Zij heeft de afgelopen jaren opgetreden tegen protectionistische maatregelen die landen hebben genomen om de eigen economie te beschermen tegen de klappen van de kredietcrisis. Het systeem om geschillen te slechten draait goed. Had de WTO dat niet gedaan, dan was een protectionismegolf zoals in de jaren dertig mogelijk geweest. En die jaren staan niet voor niets bekend als dé crisisjaren.
Ook zonder een nieuw handelsakkoord heeft de WTO dus bestaansreden. Maar als een akkoord lang uitblijft, kan dat de organisatie in haar geheel gaan ondergraven. Als lidstaten het nut van de WTO minder gaan inzien, waarom zouden ze zich dan nog iets aan de regels gelegen laten liggen?
De Europese Unie gooit het ondertussen over een andere boeg. In plaats van een multilateraal akkoord met alle 153 landen wordt gemikt op het sluiten van bilaterale akkoorden met afzonderlijke landen. Alhoewel bilateraal in dit verband relatief is, aangezien de Unie 27 lidstaten vertegenwoordigt. Het vrijhandelsakkoord dat de EU eind dit jaar met Zuid-Korea hoopt te sluiten, is in dit verband exemplarisch. Het zou kunnen leiden tot een besparing van 1,6 miljard euro op de importtarieven die Europese bedrijven moeten betalen. Als het lukt om dit akkoord te sluiten, wil de EU soortgelijke akkoorden sluiten met andere landen.
Europa is overigens niet de enige gesprekspartner van Zuid-Korea. Het heeft al handelsakkoorden met de VS, Australië, Canada en een aantal Aziatische landen gesloten. Alle energie die hierin wordt gestoken, gaat ten koste van de inspanningen om de WTO-onderhandelingen weer op gang te krijgen. Sterker: als je met elk land afzonderlijk tot overeenstemming kan komen, waarom zou je dan nog proberen om met 153 landen op één lijn te komen?
Toch blijft een WTO-akkoord de eerste keus. Multilaterale afspraken bieden duidelijkheid voor bedrijven en garanderen een gelijke behandeling. Een waaier aan bilaterale akkoorden levert een hoop rompslomp op, want elk akkoord heeft eigen regels, afwijkende regels.
Het blijft dus belangrijk dat de aandacht in de politieke hoofdsteden van de lidstaten niet verslapt. De druk op de politiek om weer om de tafel te gaan zitten, moet juist worden verhoogd door het bedrijfsleven.
Het ministerie van Economische Zaken erkent dat de huidige Doha-ronde "minder snel gaat dan veel mensen wensen". Maar het wijst erop dat de onderhandelingen complex zijn. Ze gaan niet alleen diepgaand over verlaging van de landbouwimporttarieven, maar ook over liberalisering van de internationale markt voor industriegoederen en diensten. De verschuivende economische macht in de wereld – van het westen naar het oosten – maakt het nemen van unanieme besluiten er ook niet makkelijker op.
Stemrecht
Eigenlijk moet worden nagedacht over een andere manier om tot akkoorden te komen. Want de toename van het aantal onderwerpen waarover wordt onderhandeld én de toename van het aantal onderhandelingspartners maken unanieme besluitvorming moeilijker. Moet het one man, one vote-principe niet gewoon overboord worden gezet ten faveure van een meer gewogen stemrecht? Een gewaagde gedachte, aangezien het juist de insteek van de Doha-ronde was om de minder ontwikkelde landen een grotere stem te geven. Invoering van gewogen stemrecht staat daar haaks op.
Een andere mogelijkheid om de boel weer vlot te trekken is het sluiten van deelakkoorden. Nu is er over zo'n 80 procent van het Doha-pakket overeenstemming. De WTO-regels schrijven echter voor dat alle landen met het totale pakket moeten instemmen. Waarom zou je een deelakkoord over een bepaalde sector of handelsbelemmerende regel niet tussentijds invoeren? Anders ligt zo'n akkoord maar op de plank en verliest het gaandeweg zijn betekenis.
Een deelakkoord kan ook nog een andere vorm aannemen. Een gedeelte van de WTO-leden sluit onderling een akkoord en de rest kan daar op termijn bij aanhaken.
Dit soort hervormingsvoorstellen zullen moeten wachten tot de volgende handelsronde. Het wordt immers al moeilijk genoeg om Doha succesvol af te sluiten. Een normale ronde vergt tien jaar onderhandelen en vijf jaar implementeren. In het geval van Doha kom je dan al snel uit op een jaartal tussen 2015 en 2020. Volgens de planning had er dan eigenlijk al een opvolger voor Doha moeten liggen. Maar de huidige ronde laten voor wat zij is en meteen inzetten op iets nieuws is geen optie. Dat zou zonde zijn van de 80 procent waarover al overeenstemming is bereikt, en bovendien is Doha nodig als tussenfase naar verdergaande liberalisering. Bijvoorbeeld ten aanzien van investeringen in het buitenland.
WTO-voorzitter Pascal Lamy riep de lidstaten onlangs op om af te stappen van hun tactiek en tot de kern te komen. Wat willen jullie nou echt en echt niet? Wees daar reëel in en stel geen kansloze eisen, hield hij hen voor. Onmiddellijk gehoor aan zijn oproep zal hij niet hebben verwacht. Toch lijkt de aandacht voor handelspolitiek in Washington de laatste tijd wat toe te nemen. En Europa weet: als Amerika eenmaal heeft besloten, kan er snel veel in beweging komen.
Als lidstaten het nut van de WTO minder gaan inzien, waarom zouden ze zich dan nog iets aan de regels gelegen laten liggen?
'Last van traagheid'
DSM heeft tot dusver geen last van protectionistische maatregelen elders in de wereld, stelt Jeroen Jochems, manager Grants & Trade Policy bij DSM. Van het uitblijven van een nieuw handelsakkoord heeft het chemieconcern wel last, "want Doha kan ons tientallen miljoenen per jaar schelen aan importtarieven". Hij wil niet alleen de Verenigde Staten van traagheid in de besluitvorming beschuldigen. "De opkomende landen moeten het onderling ook eens worden over het pakket aan maatregelen."
Jochems ziet bilaterale en sectorale akkoorden als interessante tussenoplossingen, maar blijft de WTO het beste instrument voor een vrije wereldhandel vinden. "Beter een rules-based systeem dan helemaal geen rules."
Bedrijven zouden druk op de Nederlandse politiek kunnen uitoefenen om meer werk te maken van hun WTO-inspanningen. Maar oproepen van Nederlandse bestuursvoorzitters van grote bedrijven, zoals tot dusver drie keer is gebeurd, kunnen volgens Jochems niet eindeloos worden herhaald. "Dan verlies je geloofwaardigheid. En uiteindelijk worden dit soort zaken toch vooral besloten in G20-verband."
Stille ronde
De Doha-ronde is in 2001 van start gegaan in de hoofdstad van Qatar. De inzet was dat Europa en de VS hun landbouwsubsidies en -heffingen zouden afbouwen, en dat de ontwikkelingslanden in ruil daarvoor hun markten zouden openstellen voor industrieproducten uit het westen. In 2006 werd besloten de onderhandelingen op te schorten. In 2007 werden ze hervat, om in 2008 weer vast te lopen. Nu ging het om een beschermingsconstructie voor ontwikkelingslanden tegen de import van landbouwproducten uit het westen. Sindsdien wordt er op politiek niveau nauwelijks nog onderhandeld in WTO-verband.
Paul Scheer
scheer@vno-ncw.nl