28-06-2012 - De Belastingdienst wil niet meer als een politieagent achter elk belastingplichtig bedrijf aan gaan, maar erop kunnen vertrouwen dat bedrijven braaf hun belasting betalen. Een commissie onder leiding van oud-hoogleraar Leo Stevens onderzocht of dit horizontaal toezicht werkt.
‘Als Belastingdienst moet je zowel streng als soepel zijn. Je kunt mensen niet op hun blauwe ogen vertrouwen. Ergens is belasting betalen tegennatuurlijk: mensen werken om geld voor zichzelf te verdienen, en moeten dan een deel daarvan afdragen aan de overheid. Maar als je mensen zover kunt krijgen dat ze uit zichzelf belasting betalen, kun je als Belastingdienst meer als coach dan als politieagent optreden. Dat levert uiteindelijk meer op.’ Leo Stevens, oud-hoogleraar fiscale economie én ooit belastinginspecteur, maakt de vergelijking met het onderwijs. Ook daar levert coachend lesgeven meer op dat het strenge vingertje. ‘De insteek moet zijn dat er iets goeds in mensen zit.’
Zeven jaar later heeft een commissie onder leiding van Stevens de toepassing van het zogenoemde horizontaal toezicht (zie kader Van verticaal naar horizontaal) onder de loep genomen. Want zowel de Belastingdienst zelf als de buitenwacht wilden wel eens weten of dat nu beter werkt. Vlak voor de presentatie van commissie verscheen in de Volkskrant een kritisch verhaal, gebaseerd op anonieme bronnen bij de Belastingdienst. Ambtenaren vinden dat de nieuwe werkwijze hun is opgedrongen en hebben zelf geen vertrouwen in de bereidwilligheid van het bedrijfsleven, zo was de strekking.
Probleem is dat een nulmeting voor de toepassing van horizontaal toezicht ontbreekt. Het is dus niet mogelijk om de belastingopbrengst oude en nieuwe stijl met elkaar te vergelijken.
Meneer Stevens, dat kan toch niet, geen nulmeting?
‘Dat die er niet was, heeft mij ook verbaasd. Ik heb bij de Belastingdienst gevraagd waarom niet, en kreeg toen een nogal soft antwoord. Ze zeiden dat ze in het verleden ook niet precies wisten hoeveel belastingopbrengst ze misliepen.’
In een kritisch artikel in de Volkskrant werden wel cijfers genoemd.
‘Ja, maar die waren gebaseerd op een beperkte steekproef. Die cijfers zijn niet betrouwbaar, zeker niet voor wetenschappelijke doeleinden.’
‘Het is nu wél zaak om zo snel mogelijk alsnog tot een nulmeting te komen. Want zonder nulmeting kun je geen geloofwaardig verhaal bieden aan bedrijven die nog niet aan horizontaal toezicht meedoen en zich afvragen of zij er wel beter van worden. Dan heb ik het vooral over het midden- en kleinbedrijf.'
Want die profiteren er minder van?
‘Als commissie waarschuwen we ervoor dat de kosten voor het mkb wel eens hoger zouden kunnen liggen dan nu het geval is. Grote bedrijven hebben een één-op-éénrelatie met de Belastingdienst, en vallen onder de AFM en andere toezichthouders. Daar kan de Belastingdienst op vertrouwen. Met betrekking tot het mkb sluit de Belastingdienst convenanten af met belastingadviseurs die een aantal bedrijven onder hun hoede hebben. Tot dusver werkt 8 procent van zeshonderdduizend mkb-bedrijven op die manier. De rest huurt vaak een boekhouder of een consulent in, maar die voldoen niet voor het horizontaal toezicht. Dat betekent dat bedrijven straks meer moeten betalen voor zo’n adviseur.’
Waarom zouden ze dan meedoen aan horizontaal toezicht?
‘Omdat het systeem van belasting innen efficiënter wordt. Bedrijven kunnen ervan uitgaan dat de Belastingdienst akkoord gaat met wat zij ingediend hebben en dat er geen navorderingen meer komen.’
‘Je ziet ook dat het wederzijds begrip toeneemt. De Belastingdienst begrijpt beter hoe bedrijfsprocessen werken, en bedrijven krijgen meer inzicht in de aanpak van de Belastingdienst en sneller zekerheid over hun belastingafdracht. Ik denk dat bedrijven liever die zekerheid hebben en dan accepteren dat het iets duurder wordt.’
Volgens belastingambtenaren betalen ondernemers niet als ze toch niet gecontroleerd worden.
‘Ik denk dat ze dat wél doen. De Belastingdienst schaft het verticaal toezicht niet helemaal af. Bedrijven zullen nog steeds steekproefsgewijs worden gecontroleerd. En een bedrijf dat dan wordt betrapt, heeft heel wat uit te leggen.’
Hoe publiekelijk moet dat? Naming and shaming?
‘Nou, als iedereen meteen aan de schandpaal wordt genageld, krijgen we een akelige samenleving. Maar het moet wel zichtbaar worden gemaakt voor de belastingwereld zelf dat fraude niet loont. Bedrijven die braaf hun belasting betalen moeten zien dat misbruik wordt bestraft. Want anders denken zij dat hun belastinggeld weggegooid geld is.’
De Belastingdienst moet vertrouwen als uitgangspunt ook beter verkopen aan het eigen personeel, stelt Stevens. De dienstleiding heeft te lang gedacht dat elke belastingmedewerker de nieuwe aanpak vanzelfsprekend zou vinden. Maar ambtenaren waren sceptisch. ‘Alsof bedrijven met liefde belasting betalen’, zegt een van hen in het Volkskrant-artikel. Medewerkers kregen de indruk dat horizontaal toezicht de nieuwe religie was. Stevens: ‘Die onderstroom van kritische medewerkers is onvoldoende in het proces meegenomen.’
Ondertussen moet de Belastingdienst met 20 procent inkrimpen. Kan dat wel?
‘Het is een ongelukkige samenloop van omstandigheden dat de uitrol van horizontaal toezicht plaatsvindt terwijl er zesduizend man uit moet. Dat mensen die koppeling maken is logisch, maar toen de Belastingdienst met horizontaal toezicht begon, was er helemaal nog geen sprake van crisis. Ik zeg niet dat die twee dingen – horizontaal toezicht en inkrimping - niet met elkaar te combineren zijn, want er valt efficiencywinst mee te behalen. Maar ik waarschuw er wel voor dat niet alle oudere werknemers, met ervaring in zowel verticaal als horizontaal toezicht, de dienst verlaten.’
Maar horizontaal toezicht heeft de toekomst?
‘Ik denk dat het over tien jaar de manier van werken is in Nederland en in het buitenland. Wij lopen nu voorop. Het buitenland kijkt jaloers toe.Vanuit de OESO zie je belangstelling voor onze ervaringen. Zelfs Scandinavische landen, die vaak in andere opzichten vooruitlopen, zijn nog niet zo ver. In veel landen wordt toch nog gedacht in termen van de overheid en haar onderdanen.’
Wie is Leo Stevens?
Als fiscaal econoom studeerde Leo Stevens (68) af aan de Katholieke Hogeschool in Tilburg. In 1980 promoveerde hij op het thema ‘Belasting naar draagkracht’. Na vier jaar bij de Rijksbelastingdienst te hebben gewerkt als belastinginspecteur, werd hij benoemd aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Tot 2006 was hij voorzitter van de vakgroep fiscale economie. Tegenwoordig is hij Kroonlid van de Sociaal-Economische Raad.
Van verticaal naar horizontaal
De omslag van politieagent naar coach was in 2005 het uitgangspunt van de invoering van horizontaal toezicht bij de Belastingdienst. Tot die tijd was verticaal toezicht heersend: bedrijven werden gecontroleerd door middel van boekenonderzoek, bedrijfsbezoek en vragenlijsten. Horizontaal toezicht gaat meer uit van vertrouwen in de belastingplichtige, en daarmee meer verantwoordelijkheid voor die partij. Het bedrijfsleven drong al langer aan op een overheid die niet vanuit wantrouwen maar vertrouwen opereert. Vooral grote bedrijven ergerden zich aan de rompslomp die kwam kijken bij de controles van de Belastingdienst. Die ging nog eens uitvoerig uitpluizen wat die bedrijven zelf al uitgebreid hadden uitgezocht.
Paul Scheer
scheer@vno-ncw.nl